为便于全社会更好地理解《韶关市城市市容和环境卫生管理办法》（以上简称《办法》）的相关内容，认真做好贯彻实施工作，现就《办法》的出台背景、制定依据、目标任务和主要内容解读如下：
一、制定《办法》的必要性
城市市容和环境卫生管理是维持城市正常运转的基础性工作，对于提升城市整体功能、提高人民群众生活质量、促进社会文明进步具有十分重要的意义。1992年国务院颁布了《城市市容和环境卫生管理条例》，2000年经广东省人民政府批准，广东省住房和城乡建设厅公布实施《广东省城市市容和环境卫生管理规定》。《城市市容和环境卫生管理条例》《广东省城市市容和环境卫生管理规定》在我市的实施，有效促进了我市市容环境卫生管理和服务水平的提高，城区市容环境卫生面貌有了显著改善。2017年广东省人民政府发布《广东省人民政府关于废止和修改部分省政府规章的决定 》（广东省人民政府令第242号），决定废止包含《广东省城市市容和环境卫生管理规定》在内的60项省政府规章。
随着我市经济社会的快速发展以及创建文明城市进程的不断深入，现行行政法规部分内容已经不能适应城市管理要求和创建文明城市的需要：一是国务院《城市市容和环境卫生管理条例》规定较为原则，而《广东省城市市容和环境卫生管理规定》已失效，关于市容环境卫生违法行为目前缺乏较为具体的处罚规则；二是城市建成区面积逐渐扩大，实行城市化管理的区域增多，市容和环境卫生管理工作出现了许多新情况、新问题，特别是近年来户外广告滥设、占道经营、渣土扬尘、共享单车随处停放等方面问题较为突出，群众反映较为强烈，有的问题在现有法规中未作规定，需要地方立法进一步细化补充；三是人民群众的市容环境卫生公共意识和质量意识普遍提高，对城市容貌、公共卫生、执法监督、管理效果等方面的城市管理服务工作提出了更高的要求。因此，根据我市城市市容和环境管理工作实际，非常有必要制定一部管用、可操作的政府规章，为提升城市品味和形象提供有效的法治保障。
二、制定《办法》的依据
（一）《办法》依据的法律法规：
1、《中华人民共和国行政处罚法》
2、《中华人民共和国行政强制法》
3、《中华人民共和国行政许可法》
4、《中华人民共和国大气污染防治法》
5、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》
6、《城市市容和环境卫生管理条例》
7、《广东省城乡生活垃圾管理条例》
8、《城市道路管理条例》
9、《城市管理执法办法》
（二）《办法》参照的规章：
1、《城市照明管理规定》
2、《城市建筑垃圾管理规定》
(三)《办法》借鉴的外地地方性法规、规章：
1、《广州市市容和环境卫生管理规定》
2、《深圳经济特区市容和环境卫生管理条例》
3、《珠海经济特区市容和环境卫生管理条例》
4、《大连市城市市容管理条例》
5、《清远市城市市容和环境卫生管理条例》
6、《惠州市城市市容和环境卫生管理条例(草案)》
7、《梅州市城市市容和环境卫生管理条例》
8、《潮州市城市市容和环境卫生管理条例》
9、《中山市城市市容和环境卫生管理条例》
三、《办法》出台的目标任务
一是为贯彻落实国务院《城市市容和环境卫生管理条例》及《广东省城乡生活垃圾管理条例》；二是加强我市城市市容和环境卫生管理工作；三是推进城市风貌及环境卫生设施建设；四是履行城市市容和环境卫生监督管理职责。
四、《办法》的主要内容
《办法》分六章共四十三条，主要内容说明如下：
（一）关于体例架构。《办法》（征求意见稿）分六章共五十二条，后经听取社会各界意见、征求同级政府各部门意见、听取专家论证意见及综合调研成果后，修改为六章共四十三条，分别是总则、市容环境卫生责任区、市容管理、环境卫生管理、法律责任、附则等六部分。主要围绕建筑物容貌管理、城市道路及附属设施管理、占道经营、户外广告、照明、经营者责任等方面存在的问题作出了针对性规定。特别是对于法律责任部分作出了较为具体的规定，为执法提供了依据支持。
（二）关于适用范围和管理体制。随着城市化的推进，我市的市容和环境卫生管理工作范围不能仅限于市区范围，应该覆盖至全部实行城市化管理的区域。因此《办法》第二条规定：“本办法适用于本市行政区域内城市建成区和其他实行城市化管理区域的市容和环境卫生管理活动。城市建成区和其他实行城市化管理区域的具体范围由市、县（市、区）人民政府划定并公布。”该《办法》的实施可以解决县、区城市市容和环境卫生管理缺乏具体实用的法律法规依据的瓶颈。
为杜绝各级主管部门相互推诿，《办法》第四条明确了市、县（市、区）市容环境卫生行政主管部门及街道办事处、镇（乡）人民政府在市容和环境卫生管理方面的职能。
（三）关于责任区制度。多年来沿用的“门前三包”“院内四自”制度已逐渐不能满足现阶段及以后一段时期城市化发展的需要。实践经验表明：责任区管理有利于调动市民积极性，有助于促进城市面貌改善和可持续发展。《办法》第二章专章规定了有关市容环境卫生责任区制度，通过明确责任人的划定标准，包括明确对责任不清的地区或责任人的确定存在争议的解决办法等，消除管理盲点和空白区域，减少推诿扯皮。同时，通过明确责任人的义务，提升责任主体的责任意识，形成良好的社会氛围，使责任区管理成为广大市民和责任人的自觉行为。其中，《办法》第十条以列举的方式，对城市道路、公共活动场地、经营场所、居住区、城市交通设施、建设工程的施工现场、水域、河道等区域的责任区、责任人作了划分和确定。同时，《办法》第十一条也明确了责任人应履行的相关义务。
（四）关于市容管理
1.确保临街建筑物不影响城市风貌。为了保持建筑物的整洁、美观，《办法》第十二条规定了建筑物、构筑物外部装饰装修应与城市整体风貌相协调。为保证建筑物附属设施设备不影响城市面貌，《办法》第十三条规定了封闭阳台以及安装防盗窗（门）、空调外机、空调水排放管道、遮阳棚、太阳能等设施的，应当规范设置，并保证安全、保持整洁。
2.加强了对城市道路的管理规定。城市道路管理是市容管理中最为重要的部分，城市道路的情况直接反映城市的整体风貌和管理水平。《办法》第十四至十六条针对城市道路的日常管护，道路施工维修，道路上的井盖、沟盖、交通指示牌等市政设施的维护进行规定。
3.规范占用公共区域经营及堆放物品的行为。由于执法过程中发现随意占用城市道路吊挂、晾晒物品及占道经营、展示等现象屡禁不止，对城市市容形象造成极其恶劣的影响。因此《办法》第十七至十九条对此作出了禁止性规定。
4.规范城市道路车辆停放和共享出行工具使用。随着城市车辆的增加，车辆乱停乱放、设置停车障碍、不文明使用共享出行工具等行为成为在城市化进程中越发突出的问题。特别是共享出行工具在近年来越发普及，带来了一系列城市管理隐患。《办法》第二十二、二十三条对此作出规定。
5.城市“牛皮癣”治理。城市“牛皮癣”也是市容管理的顽症。《办法》第二十四条明确规定，禁止在建（构）筑物的外墙及市政公用设施、管线等户外设施上张贴、涂写、刻画。
（五）关于环境卫生管理
1.明确经营者义务。餐饮服务业、收购废旧物品、从事车辆清洗或者修理作业、集贸市场和其他商品交易市场的经营者有义务采取有效措施保持经营场所清洁，不影响周边环境。对此，《办法》第三十一至三十四条进行了规定，明确经营者义务。
2.关于饲养家禽、宠物。《办法》明确规定禁止在城市市区居民住宅区、商业区、工业区内饲养家畜家禽，饲养宠物的，应当确保不影响城市环境卫生。
3.关于环境卫生设施。公共厕所管理是近年来群众较为关心的问题之一，公共厕所的情况直接反映了群众聚集公共区域的卫生情况。《办法》第三十七至三十九条规定了对公共厕所、垃圾转运站的设置、管理。
（六）关于法律责任。
由于国务院《城市市容和环境卫生管理条例》只规定了行政处罚的种类和方式，没有细化的罚款幅度和标准，给行政执法造成了较大困难。为适应现实管理需要，《办法》第五章在上位法的基础上，参照《广东省规章设定罚款限额规定》的要求并参考省内外城市立法经验，对违法行为处罚幅度和标准进行了细化，提高了《办法》的可操作性。以下对法律责任部分进行说明：
1.关于处罚是否区分单位和个人。在《办法》起草和征求意见过程中对此存在一定争议，通过专家论证会听取立法专家意见，参考其他地、市的立法经验，最终确定能区分行为人是单位还是个人的，在罚则的设定中原则上也作出区分。此举一是为了避免罚款幅度跨度过大，实践中难以具体操作的问题；二是针对不同主体设定罚则将最大程度保证执法强度的合法合理性。
2.关于处罚标准的设定问题。由于《办法》所依据的上位法颁布时间不同，在处罚标准上差距非常大。处罚标准在《办法》中如何适用成为亟待解决的问题。通过实地调研和听取立法专家意见，最终确定以综合《大气污染防治法》《固体废物污染环境防治法》《城市道路管理条例》等法律法规及最新出台的《广东省城乡生活垃圾管理条例》，参考临近地市的城市管理地方性立法并结合韶关实际情况适度调整罚款金额的形式，在《办法》中设定了罚款金额。
在罚款幅度的确定上，主要参考了实地调研的《梅州市城市市容和环境卫生管理条例》和《潮州市城市市容和环境卫生管理条例》。经查询，韶关市2020年前三季度的GDP为991.17亿元，梅州市为871.67亿元，潮州市为772.15亿元，韶关市人均可支配收入亦略高于梅州、潮州两市。因此《办法》起草时在比照梅州、潮州两地《条例》罚则的基础上，根据根据立法权限，结合我市实际情况，适当提高了上位法对违反相关市容和环境卫生管理行为的处罚下限。
以上解读，与《办法》同时公布。
韶关市住房和城乡建设管理局
2021年4月
点击查看相关文件：《韶关市城市市容和环境卫生管理办法（试行）》（政府令第144号）
